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PPP模式加快推廣應(yīng)用
PPP模式全面試水
李克強(qiáng)總理在世界經(jīng)濟(jì)論壇2015年年會(huì)上強(qiáng)調(diào)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)“雙中高”，必須用好政府和市場(chǎng)這“兩只手”，開(kāi)啟“雙引擎”——一是打造新引擎，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新;二是要改造傳統(tǒng)引擎，重點(diǎn)是擴(kuò)大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，補(bǔ)齊“短板”�！半p引擎”一個(gè)旨在形成有活力的市場(chǎng)，一個(gè)有助于打造治理能力強(qiáng)的現(xiàn)代政府，兩者配合得當(dāng)，將使經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入良性循環(huán)的軌道。而2014年以來(lái)國(guó)家大力推行的“PPP模式”，從目前來(lái)看恰好是這兩個(gè)引擎的交匯點(diǎn)。
2014年4月和10月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)的兩次常務(wù)會(huì)議都對(duì)PPP模式進(jìn)行了積極推廣。5月21日，國(guó)家發(fā)改委公布80個(gè)領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)投資的項(xiàng)目。5月25日，財(cái)政部成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，之后又成立PPP中心。9月24日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》。10月2日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》。10月28日，財(cái)政部發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，預(yù)算法的修訂和中期財(cái)政規(guī)劃，為PPP模式推廣鋪平了道路。12月4日，財(cái)政部和發(fā)改委分別發(fā)布PPP項(xiàng)目操作指引和指導(dǎo)意見(jiàn)。2015年1月19日，國(guó)家發(fā)改委牽頭起草《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》;同一天，財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》。4月21日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。這一系列的法律條文，在形式上規(guī)范了PPP模式的論證審批、操作流程、合同管理、項(xiàng)目實(shí)施等具體流程，為PPP模式的規(guī)�；茝V奠定了基礎(chǔ)。中國(guó)式PPP模式從2013年底醞釀到2014年進(jìn)行全國(guó)性布局，今年全面進(jìn)入“試水期”。
PPP模式是一種新興的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資模式，具有“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”三大特征，政府授權(quán)、規(guī)制和監(jiān)管私營(yíng)部門(mén)，私營(yíng)部門(mén)出資、建設(shè)和(或)運(yùn)營(yíng)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，公私雙方長(zhǎng)期合作、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和收益，提高效率和服務(wù)水平。該模式以政府和企業(yè)雙方互惠共贏為特征，帶來(lái)了基礎(chǔ)設(shè)施供給和項(xiàng)目融資的全新革命，可改變公共資本單一結(jié)構(gòu)的投資困局，對(duì)國(guó)家而言是一項(xiàng)能產(chǎn)生上千萬(wàn)億元資本、資金紅利的重大改革。
著名財(cái)經(jīng)專家、財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康認(rèn)為，PPP模式迅速躥紅，主要是因?yàn)槠淦鹾狭水?dāng)前中國(guó)5個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)背景：一是對(duì)應(yīng)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速所帶來(lái)的公共設(shè)施和公共服務(wù)的融資需求。二是化解地方政府債務(wù)壓力。參照2014年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā) 2014 43號(hào))對(duì)PPP的表述：“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)�！边@里“特許經(jīng)營(yíng)方式”即政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定規(guī)則，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益，政府不承擔(dān)投資者或者特殊目的公司(SPV)的償債責(zé)任�？梢�(jiàn)，采用PPP模式的主要目的就是為了降低政府的負(fù)債、減輕政府籌資壓力。三是促進(jìn)政府加快改革和提升政府資金使用績(jī)效，改善民生。四是PPP的“政府與社會(huì)資本合作”將與“混合所有制”改革形成天然對(duì)接關(guān)系，可為十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的混合所有制改革與四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的推進(jìn)依法治國(guó)提供助力。五是其運(yùn)作勢(shì)必要求法治化的配套保障。越來(lái)越廣泛、規(guī)范地依法履行項(xiàng)目契約，符合依法治國(guó)的基本理念。從根本上說(shuō)，PPP模式為政府所青睞，主要得益于其自身優(yōu)勢(shì)：打破了只能由政府運(yùn)用財(cái)政資金來(lái)建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程、公共服務(wù)項(xiàng)目的傳統(tǒng)模式，形成了政府、社會(huì)、企業(yè)多方共贏的局面。
目前，國(guó)家發(fā)改委正在收集、匯總地方的PPP項(xiàng)目，擬建立PPP項(xiàng)目庫(kù)。據(jù)悉，2015年以來(lái)，各省已公布的PPP項(xiàng)目計(jì)劃投資總額已近萬(wàn)億元�？梢�(jiàn)，作為化解存量債務(wù)以及今后基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)建設(shè)的重要融資渠道，PPP被各界寄予了厚望，同時(shí)也為建筑業(yè)拓展了新的發(fā)展空間。
PPP模式和BT模式的區(qū)別
目前，對(duì)于PPP模式，很多建筑業(yè)企業(yè)仍存在疑惑，主要原因是企業(yè)將PPP模式與已被叫停的BT模式直接劃上了等號(hào)。
實(shí)際上，PPP模式分為兩種，一種是廣義PPP模式，是指公私合作投融資模式，具體有BT、BOO、TOT、BOT等;一種是狹義PPP，是政府與私人部門(mén)組成特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)，引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、全過(guò)程合作，期滿后再移交政府的公共服務(wù)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)方式。這里所說(shuō)的PPP模式主要是指狹義上的PPP模式，而B(niǎo)T模式只是廣義PPP模式的一種。BT是Build-Transfer的英文縮寫(xiě)，意思是“建設(shè)-移交”。在中國(guó)，BT模式是對(duì)BOT模式 建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交 的變換，指項(xiàng)目管理公司總承包后墊資進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)驗(yàn)收完畢再移交給政府部門(mén)。2012年12月，由于造成大量地方政府債務(wù)、項(xiàng)目全壽命期的效率不高、項(xiàng)目的成本高于一般傳統(tǒng)模式10% 20%等原因，財(cái)政部發(fā)布通知，將盛行多年的BT模式叫停。BT模式讓不少建筑企業(yè)吃了苦頭，以致如今對(duì)PPP模式也產(chǎn)生了警惕心理。
目前推行的PPP模式與BT模式主要存在以下幾方面的區(qū)別：
1.在合作方式上，采用BT模式時(shí)政府與企業(yè)是垂直關(guān)系，即政府授權(quán)企業(yè)獨(dú)立建造公共設(shè)施;采用PPP模式時(shí)政府與企業(yè)是合作關(guān)系，即政府與企業(yè)參股組建項(xiàng)目公司，共同建造和經(jīng)營(yíng)公共設(shè)施。
2.在企業(yè)介入時(shí)機(jī)和程度上，采用BT模式時(shí)企業(yè)介入時(shí)間是在招投標(biāo)（詞條“投標(biāo)”由行業(yè)大百科提供）階段，項(xiàng)目建設(shè)完成即退出;采用PPP模式時(shí)是在項(xiàng)目的可行性分析與論證階段，政府、企業(yè)的合作關(guān)系是長(zhǎng)期的、可持續(xù)的。
3.在支付方式上，采用BT模式時(shí)企業(yè)要墊資施工;采用PPP模式時(shí)企業(yè)參與投資、分享運(yùn)營(yíng)收益和政府補(bǔ)貼。
4.在利益訴求上，采用BT模式時(shí)政府和企業(yè)只關(guān)注各自的利益;采用PPP模式雙方要以項(xiàng)目效益最大化為根本目標(biāo)，才能實(shí)現(xiàn)各自利益最大化。
5.在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)上，采用BT模式時(shí)企業(yè)要承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)，政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程控制力較弱;采用PPP模式時(shí)風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)，政府和企業(yè)都要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)負(fù)責(zé)。
6.在信息是否對(duì)稱方面，采用BT模式時(shí)政府更多地將精力投放在建設(shè)后的運(yùn)營(yíng)上，企業(yè)則更多地關(guān)注回款風(fēng)險(xiǎn);采用PPP模式時(shí)雙方可實(shí)現(xiàn)信息共享，共同關(guān)注項(xiàng)目的全壽命周期管理。
因此，PPP模式較BT模式的優(yōu)點(diǎn)在于其能夠更好地配置資源、最大限度地滿足各方利益，并將企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。而這也是BOO、TOT、BOT等模式所欠缺的。PPP模式也因而成為了在海外被廣泛應(yīng)用的模式。據(jù)悉，英國(guó)簽訂的PPP合同累計(jì)超過(guò)700項(xiàng)，總投資超過(guò)500億英鎊，涉及交通、衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域。在美國(guó)，最大的PPP領(lǐng)域是供水和廢水處理，約15%的市政水務(wù)服務(wù)通過(guò)PPP項(xiàng)目進(jìn)行，并且越來(lái)越多的交通運(yùn)輸項(xiàng)目開(kāi)始采用PPP模式。通過(guò)在政府與民營(yíng)企業(yè)之間建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，PPP模式調(diào)動(dòng)了民營(yíng)資本的積極性。在項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)后，政府成立專門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，定期核定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本，對(duì)民營(yíng)企業(yè)的短期虧損進(jìn)行補(bǔ)貼，使得民營(yíng)企業(yè)“有錢(qián)可賺、有利可圖”，且盈利相對(duì)穩(wěn)定。這在一定程度上解決了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目短期回報(bào)差的問(wèn)題，使民間資本進(jìn)入成為了可能，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雙引擎”啟動(dòng)提供了助力。對(duì)建筑業(yè)企業(yè)而言，這是重大利好消息。
建筑業(yè)企業(yè)在PPP模式下的機(jī)遇與挑戰(zhàn)
建筑業(yè)企業(yè)是PPP模式的參與主體，PPP模式在我國(guó)的大力推廣，必將給建筑業(yè)和建筑企業(yè)帶來(lái)重大改變。要理解這種改變，可以從PPP模式下政府和企業(yè)角色的轉(zhuǎn)變?nèi)胧�。在傳統(tǒng)模式下，政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的業(yè)主一般是政府所屬城投公司或國(guó)有控股公司，它們從一定意義上來(lái)說(shuō)并不是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的角色是裁判員和運(yùn)動(dòng)員。而在PPP模式下，政府變成了監(jiān)管者，項(xiàng)目業(yè)主是企業(yè)。這一改變，帶來(lái)的最直接變化是項(xiàng)目的決策、運(yùn)營(yíng)等事項(xiàng)都要遵循市場(chǎng)規(guī)律。而企業(yè)則從之前的“打工者”變成了投資者、建設(shè)者和運(yùn)營(yíng)者，不僅責(zé)任更大了，而且對(duì)自我綜合素質(zhì)的要求更高了。
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